Comment refaire de l'Europe un espace politique ?

Une nouvelle donne économique mondiale

Pour la première fois en 2019, l’économie des pays émergents dépasse celle de l’Union européenne. Les Etats-Unis, avec un PIB de 21 345 milliards de dollars et la Chine, avec 14 217 milliards de dollars, sont toujours en 2019 les deux premières économies au monde[1]. En revanche, le PIB exprimé en « parité de pouvoir d’achat » (PPA), unité de mesure du pouvoir d'achat des monnaies par rapport à un panier type de produits place l’Empire du milieu devant le pays de l’Oncle Sam, avec 23 301 milliards contre 19 391 milliards de dollars[2].

Chine, Inde, Brésil, Indonésie, Turquie. Quel est le point commun entre ces pays dits « émergents » ? Ils caracolent en tête des premières puissances économiques mondiales en 2019 et sont tous classés parmi les vingt premières. Singulièrement, ce qui les rapproche est aussi leur taux de croissance, et en particulier celui de l’Inde avec +7% prévus par le Fonds monétaire international en 2019[3], la Chine accusant un léger tassement de la croissance du son PIB, mais qui continue de tirer l’économie mondiale, avec un net rebond au début de l’année 2021 malgré la crise sanitaire.

Avec près de 70 millions d’habitants, la France doit trouver une place nouvelle dans l’espace mondial. Nous représentons 1% de l’humanité. En 2050, beaucoup moins car nous seront 10 milliards de Terriens d’après les projections actuelles. L’Europe des 28, avec 512 millions d’âmes, est plus que jamais notre horizon politique primordial pour apporter une réponse à cette place qu’il nous faut conserver et repenser dans un monde où tout accélère.

Car nous vivons une époque de grands bouleversements économiques mondiaux. Des changements profonds auxquels l’Europe sait néanmoins résister. A commencer par notre modèle politique. Nous sommes les héritiers d’une Europe qui est le fruit d’une conception kantienne de la démocratie. La confrontation pacifique entre les nations permet de conserver leur singularité tout en mettant en commun leurs avantages comparatifs dans un espace démocratique plus vaste. C’est aussi de cette manière que l’Europe est décrite par le philosophe allemand Jürgen Habermars. L’Union européenne donne aux nations qui la constituent l’occasion de se confronter les unes aux autres de manière non-violente, un peu comme Kant l’imaginait dans Vers la paix perpétuelle. Elles y conservent leur identité, la principale tâche de l’État étant, dans le cadre de ses missions régaliennes, la transmission de « l’éducation légitime » que l’Etat, par l’éducation nationale, permet aux citoyens d’obtenir. A une échelle plus grande, au-delà de la prépondérance culturelle des Etats sur leurs nations, la culture propre à chaque nation est enchâssée dans une superstructure culturelle plus universelle que forme l’union régionale. Cette union régionale est un espace de paix et de prospérité partagé. Il a été rendu possible par l’intégration et le consentement de nations au transfert de compétences. La paix et le consentement sont des conditions premières à un tel état de fait. *

Retrouvez ici la vidéo de présentation du dernier essai de Karim Bouhassoun, Soyons Philosophes publiée par l'Harmattan

Brexit, populisme, guerre en Europe : nous payons le prix du fameux déficit démocratique

L’intégration européenne a aussi été inspiratrice car elle a été prise comme modèle pour de nombreux espaces régionaux dans le monde. Selon une formule attribuée à Jacques Delors[4], le « despotisme bénin » originel des pères fondateurs a donné lieu à une réalité tout aussi exemplaire qu’originale. Car si un espace commun avec des règles de droit communes et un suffrage ont permis la naissance d’un Parlement européen, rapprocher Europe et démocratie est un oxymore. En effet, si elle a apporté une grande stabilité, la paix, une liberté de circulation et un espace de prospérité qui en ont fait le premier marché mondial du fait des échanges internes – le marché intérieur de l’Europe représente 22% du PIB mondial – le succès économique de l’Europe contraste avec ses insuffisances politiques.

Même si l’Union européenne devait combler un besoin historique de paix – le Traité sur l’Union européenne (ou « TUE », aussi appelé « Traité de Maastricht », entré en vigueur en 1993) rappelle dans son préambule « l’importance historique de la fin de la division du continent européen et la nécessité d'établir des bases solides pour l'architecture de l’Europe future », – l’Europe a été définie ces dernières décennies par le « manque ». Un manque de politique surtout. Le « déficit démocratique » est devenu quasiment l’attribut de l’Europe et de ses institutions. En effet, on y constate et on y déplore à la fois la faible participation citoyenne aux élections et donc aux décisions européennes avec une progression continue des taux d’abstention aux élections du Parlement européen. Une Europe qui pâtit de l’image « bureaucratique » de son fonctionnement avec un rôle prépondérant attribué aux administrateurs et aux experts sur les politiques. Ce qui cache mal un degré d’association de la société civile assez faible ou quasi inexistant lors de l’élaboration des normes et des politiques publiques. Cet état de fait, compromis institutionnel et interdépendance de la triade Parlement, Conseil, Commission qui se résume dans la formule de « démocratie de consensus », ne favorise pas l’audace ni les grands projets.

Une « démocratie de consensus » et une technocratie qui ont fourni des arguments aux politiques nationaux qui voulaient faire campagne contre l’Europe. Le 24 décembre 2020, la veille de Noël, après neufs longs mois de négociations et de coups de théâtre, et même si des points restent à régler, un accord a été trouvé afin de régler les relations commerciales entre l’Union européenne et le Royaume-Uni. Car le 23 juin 2016, les britanniques s’étaient exprimés en faveur du « Brexit » et il est difficile de ne pas y voir une volonté de retour à une souveraineté nationale exprimée par les citoyens.

On reproche aussi à l’Europe politique la dépossession des citoyens du fait régional, la faiblesse de l’Europe redistributive et sociale, et finalement l’absence de contrôles sociaux citoyens sur des questions fondamentales comme celle de la liberté de circulation et de la politique migratoire. C’est ainsi qu’il faut interpréter le refus par une partie des Hongrois du plan de relocalisation des réfugiés décidé par Bruxelles en octobre 2016, à la suite d’un référendum soumis par le Premier ministre en ces termes : « Voulez-vous que l’Union européenne décrète une relocalisation coercitive de citoyens non hongrois en Hongrie, sans l’approbation du Parlement hongrois ? ». Une partie de l’Europe des peuples est passée de la contestation à la défiance ouverte.

L’Europe est une démocratie inédite a une échelle différente de celle des Etats-nations traditionnels. Mais elle souffre donc d’une gouvernance « apolitique » totalement contradictoire avec ses textes fondateurs. A commencer par l’article 10 du Traité sur l’Union européenne (TUE) qui rappelle pourtant que « le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. » Le modèle du « policies without politics » – comprendre des politiques publiques sans politiques – est poussé à son comble avec le temps. Parmi les exemples les plus récents, on compte la régulation des marchés financiers qui a été confiée à des agences. Mais aussi les pouvoirs de surveillance en matière bancaire de la Banque centrale européenne qui ont été augmentés dans le cadre du Mécanisme de surveillance unique. Ou encore les pouvoirs de résolution des banques dont jouit le Conseil de résolution unique dans le cadre du Mécanisme de résolution unique. Tous ces termes technocratiques et les mécanismes qu’ils supposent démontrent bien la distance infranchissable entre les peuples et les technostructures européennes.

Organiser les conditions d'un débat politique européen sur l'Europe

Notre continent perd de sa singularité en ne répondant pas totalement aux attentes démocratiques de ses citoyens. Mais il est en parallèle curieux de remarquer qu’en comparaison d’autres espaces régionaux mondiaux, l’Europe reste le creuset d’une démocratie cosmopolite. Et en observant la montée des discours populistes dans le monde, le modèle de l’Europe s’établit à contre-courant de l’affaiblissement du fait politique démocratique dans la mondialisation. L’Europe reste un modèle démocratique malgré elle. Mais s’endort-elle sur ses lauriers ? Le premier écueil est comme nous l’avons vu une gouvernance technocratique. Le second écueil, c’est le fait majoritaire. Il ne peut pas y avoir d’Europe citoyenne car les gouvernants des Etats membres démocratiquement élus qui représentent les Etats à l’échelle européenne sont eux-mêmes des minorités dans les instances de décision communes. C’est ce que le professeur Robert Alan Dahl, un des pères fondateurs de la philosophie politique moderne aux Etats-Unis décrit comme le « changement difficile d’échelle de la démocratie ». Il y a un gouffre entre l’idéal démocratique et la réalité empirique d’un système représentatif limité par une logique politique qui ne l’est pas vraiment.

La démocratie européenne comme ensemble de systèmes politiques imbriqués

Au-delà, les incohérences et les manquements de l’Europe démocratique sont augmentés par le fait que le pouvoir n’organise pas les conditions du débat de sa propre contestation. Ce n’est pas un lieu de négociation ouvert dans lequel des groupes en compétition peuvent mobiliser, sur une base égalitaire, leur énergie afin d’accéder à la parole et aux prérogatives. La prétention démocratique de l’Europe qui se heurte aux attentes des citoyens produit une confrontation complexe des visions du monde qui est créatrice de tensions. Les institutions ne sont pas aussi ouvertes qu’il le faudrait. Mais alors qui gouverne ? C’est justement le titre de l’ouvrage de Robert Dahl[5] pour qui l’Europe est le fruit d’un cadre constitutionnel à grande échelle. Ce dernier est issu de l’arbitrage entre deux critères démocratiques dont la cohabitation est loin d’être évidente, à savoir l’efficacité du citoyen et la capacité systémique, ou la capacité de la politique elle-même à répondre aux préférences collectives des citoyens. De la cité antique à l’Etat-nation, jusqu’à la naissance de structures politiques supranationales, le régime de polyarchie – du grec poly « plusieurs » et arkhê « pouvoir », soit le gouvernement à plusieurs – dispute le pouvoir politique au régime de la démocratie. En démocratie, le pouvoir réside dans des organes dont la gouvernance résulte des suffrages des citoyens. Dans le modèle européen, la multiplicité des élites qui doivent finalement s’allier à l’échelle internationale pour prendre des décisions communes finales, s’est complexifiée au point de généraliser les compromis polyarchiques. Au détriment de la démocratie. La capacité de groupes dominants à accéder au pouvoir politique et à mettre en place des structures politiques qui dépassent le cadre de l’Etat nation peut avoir son efficacité. Elle peut être considérée comme un choix optimal d’efficacité. Mais très peu probablement comme une promesse de continuum démocratique. Sur le plan purement politique, la controverse du « Sofagate » survenue en mars 2021 entre la Commission européenne et le Conseil européen présidés respectivement par Ursula von der Leyen et Charles Michel a révélé les discordances et les dissensions entre la Commission européenne et le Conseil européen.

Les citoyens ou l'administration ? Les deux, mon général

C’est ici que l’analyse philosophique rejoint l’intuition de tout un chacun : l’articulation finement réglée entre efficacité du citoyen et capacité systémique générale est la clef pour réduire le déficit démocratique. Mais il manque un élément fondamental à l’équation : la reconnaissance publique par les dirigeants de l’impossibilité d’une démocratie directe européenne. Le gouvernement européen est un gouvernement des élites qu’il faut assumer. Des élites économiques, administratives, culturelles, qui ont en partage la richesse, la compétence technique et le prestige. Elles sont condamnées à s’allier selon les circonstances et à former des compromis pour gouverner et réformer. La division du travail politique qui veut que les peuples désignent des représentants n’est qu’une « approximation de la démocratie. » En l’espèce, l’organisation des pouvoirs répond à une complexité née des traités et des répartitions des compétences qui augmente la distance aux citoyens et condamne toute arithmétique majoritaire. Car on peut souligner avec le philosophe canadien Will Kymlicka[6] une nouvelle aporie. Celle de la représentation minoritaire des Etats qui veut que « les groupes qui forment la majorité au sein de leurs Etats respectifs deviendront, après tout, des minorités au niveau de l’Union européenne prise dans son ensemble ». Autre élément en ce sens, les rotations des élites ne sont pas un signal d’alternance au sens des échéances nationales. Certes, l’efficacité de la résolution des conflits et les compromis politiques permettent des décisions partagées optimales en matière économique ou sociale. Mais dans ce modèle de gouvernance, ce processus de négociation est mené sous les yeux du peuple, pas avec le peuple. Le déficit démocratique ne serait donc pas tant un manque de représentativité mais un déficit d’information, de pédagogie et de transparence. Encore un conflit d’efficacité du système qui prend le pas sur l’efficacité démocratique. C’est l’allégorie des « boites chinoises » de Robert Dahl et du professeur à Yale Edward Rolfe Tufte dans Size and Democracy[7] : « plutôt que de concevoir la démocratie comme un type particulier d’unité souveraine nous devons apprendre à concevoir la démocratie comme si elle s’étendait sur un ensemble de systèmes politiques, quelquefois – mais pas toujours – arrangés à la manière de boîtes chinoises, la plus petite se nichant dans la plus grande. »

Il faut sans cesse rappeler la différence symbolique essentielle entre l’Europe et les Etats qui la composent pour ne pas décevoir les attentes citoyennes. L’identité nationale est avant tout une idée morale déjà contenue dans le projet démocratique des nations. L’identité européenne transnationale n’est quant à elle pas une identité collective mobilisable politiquement. D’où les faibles participations aux élections du Parlement européen. Rien à voir ici avec les identités nationales, c’est-à-dire qu’il n’y pas de forte charge imaginaire mobilisatrice. Pour les philosophes cosmopolites, l’émergence d’une identité européenne appelle d’abord celle d’un peuple européen, uni autour d’une culture publique partagée dans un cadre juridique unique. Cette identité collective post-nationale ne peut pas reposer sur une quelconque charge émotionnelle et affective, mais sur une intégration relevant d’une certaine éthique, d’un nouveau projet moral. Voilà au demeurant une conception politique compréhensive assez poussée du monde, de l’espace et du temps, un projet moral au sens large. Or, le dépassement de l’Etat-nation traditionnel comme seul pourvoyeur d’identité et de culture démocratique est un défi majeur. En effet, avec quel ciment pourrait-il faire tenir une solidarité si les identités et les citoyennetés sont différentes ? Pour Jean-Marc Ferry[8], qui considère l’Europe comme le lieu du post-national, la communauté politique européenne doit se doubler d’une communauté morale. Elle s’appuiera sur le patriotisme constitutionnel, levier d’une identité nouvelle, à travers le triptyque légalité – civilité – publicité, qu’il considère comme les « trois ingrédients essentiels à l’identité de l’Europe moderne, ceux qui, par excellence, assurent un lien substantiel entre l’Europe historique et l’Europe politique. »[9] C’est ainsi que pour le philosophe Jürgen Habermars, « notre tâche est moins de nous assurer sur nos origines communes remontant au Moyen-Âge européen, que de développer une nouvelle confiance politique en nous qui corresponde au rôle de l’Europe dans le monde du 21ième siècle »[10].

Donner à l'Europe parlementaire des prérogatives exécutives

Refaire de l’Europe un espace politique, c’est apporter plus de démocratie à l’Europe. Le professeur David Held de l’University College de Durham au Royaume-Uni et Daniele Archibugi, économiste italienne, recommandent[11] que les systèmes politico-institutionnels post-nationaux récupèrent, au niveau transnational, les capacités d’action perdues par l’Etat-nation traditionnel. Cela dans le respect du principe de légitimité démocratique. Le modèle de la démocratie cosmopolite est d’adapter l’échelle de la démocratie aux enjeux de la mondialisation, et de reformuler la théorie de la démocratie au-delà de l’Etat. Refonder ces frontières du politique passe par l’instauration de mécanismes internationaux de responsabilité démocratique (« accountabiliy ») et par les conditions d’une expression et d’une représentation (« voice ») retrouvées.

Refaire de l’Europe un espace politique, cela doit commencer par rappeler que l’Europe est constituée de démocraties. Ce sont les briques fondatrices. Ensuite, la démocratie européenne, c’est le droit de participation aux élections et au processus politique avec la désignation de responsables politiques au suffrage universel. Un droit qui doit s’accompagner de celui de la contestation publique. Ce point est fondamental en ce qu’il peut être une source pour revivifier la démocratie européenne. La contestation par les peuples, c’est le Parlement européen. Il est donc fondamental de renforcer les pouvoirs du Parlement européen, unique institution élue au suffrage universel sur le continent, qui représente donc les citoyens européens. Un Parlement qui doit agir pour occuper tout l’espace de contrôle et de contestation que les textes fondateurs de l’Union européenne lui ont conféré. Un parlement qui, s’il n’est pas à l’initiative des normes, doit contresigner les textes sans automatisme mais avec la conscience qu’il peut imprimer sa marque au programme de sa législature et donc au destin du continent. Ses prérogatives en matière législative, budgétaire et de contrôle de l’exécutif européen sont réelles. Notamment pour le budget où il prépare les orientations et les dépenses en lien avec le Conseil de l’Union européenne. Mais il faut à l’Europe une présidence du Parlement avec des prérogatives à la fois plus fermes, plus prétentieuses et exécutives, afin de mettre en place un mécanisme de co-législation. Incluant un droit d’initiative qui puisse être rendu réel et effectif grâce à un personnel plus nombreux et plus technique. Des équipes de collaborateurs de la présidence du Parlement européen qui puissent compter dans l’architecture institutionnelle de l’Union européenne. La co-légistation ne doit pas être un complément de sa fonction initiale de représentation des peuples et des Etats, mais un vrai pouvoir. Contrairement au modèle des propositions de lois pour notre Assemblée nationale qui sont insignifiantes dans la législation. Enfin, refaire de l’Europe un projet politique nécessite de réformer le modèle de gouvernance politique qui repose encore trop sur le moteur franco-allemand. Même s’il doit conserver toute sa place, il doit se laisser accompagner de synergies nouvelles dans un territoire qui compte 28 Etats. Des Etats qui doivent composer avec des populations auxquelles ils ont l’obligation de rendre compte. Des Etats où le temps de l’efficacité démocratique prime. Et ai sein desquels l’efficacité systémique est une formule qui inspire plutôt de la défiance que de l’adhésion.

La défiance des Français tout comme des autres citoyens envers l’Europe, si elle est explicable, nécessite une nouvelle dialectique de communauté politique pour que l’adhésion ne soit pas corrélée qu’à des seuls critères démocratiques. Mais il est un espace dans lequel la France et l’Europe doivent trouver toute leur place, et dont les effets sur notre quotidien ne sont pas attribuables aux élites de notre continent. C’est l’espace monde.

[1] Ibid. [2] Sources : Banque mondiale, chiffres exprimés en dollars internationaux courants. [3] Source : Fonds monétaire international, Perspectives de l’économie mondiale, mise à jour de juillet 2019. [4] Bouchard, Gérard, L'Europe à la recherche des européens. La voie de l'identité et du mythe, Notre Europe, Etudes et Rapports, 2016. [5] Dahl, Robert A., Qui gouverne ? Paris, Armand Colin, 1991 [6] Kymlicka, Will, La citoyenneté multiculturelle, Une théorie libérale du droit des minorités, Paris, La Découverte, 2001. [7] Dahl, Robert A. & Tuft, Edward R., Size and Democracy, Stanford University Press, 1974 [8] Ferry, Jean-Marc, La question de l’Etat européen, Paris, Gallimard, 2000. [9] In « Civilité, légalité, publicité. Considérations sur l'identité politique de l’homme européen. » Jean-Marc Ferry, Revue d'éthique et de théologie morale 2011/4 (n°267). [10] Habermars, Jürgen, La paix perpétuelle : le bicentenaire d'une idée kantienne, Paris, Cerf, 2005, [11] Archibugi, Daniele et Held, David, Cosmopolitan Democracy. An Agenda for a New World Order, Cambridge, Polity Press, 1995.